国家税务总局政策法规司副司长张学瑞

    《税收征管法》修订稿草案正在政府网上向全社会征求意见。这是件大事，引起国内外高度关注。作为税收法律工作者和修订工作参与者，更是关心这件国事，谈点个人体会与大家分享，不妥之处，也请大家提出批评。

    《税收征管法》修订具有深刻的背景，一是全面贯彻落实十八届三中、四中全会精神，两个“全面”决定，确定了实现国家治理体系治理能力现代化和建设中国特色社会主义法治体系总目标和指导原则；二是上次征管法修订以来，十几年波澜壮阔的税制改革和征管改革取得了举世瞩目的成就，积累了丰富的实践经验；三是经济新常态下所面临的机遇和挑战。一定意义上说，税收征管法修订是征管制度的自我完善，也是一种改革，一场革命。目标就是改革一些不符合、不适应的征管体制机制，建立符合、适应新形势新要求的制度机制。

    这次征管法修订，全面贯彻了三中、四中全会精神，深刻总结了税收工作正反两方面经验，准确把握了税收改革发展和法治治理的规律，积极借鉴了人类文明发展成果，破立并举，较好反映了推进税收现代化应有的科学化、民主化、制度化、法治化内在要求。

    总体上讲，这次征管法修改是全面的、彻底的，价值是有形的、无形的，意义是现实的、长远的，是税收法律化向法治化转化的标志，是税收现代化发展的里程碑。

    征管法修订的过程和内容，我初步归纳了几个特点，这些特点也折射出了立法的一些新的价值取向。

    一、问题导向
    目的性、针对性强，“底数”清。一是立法引导改革。修改征管法就是要为深化税制改革保驾护航，为实现税收现代化提供有力保障。税制体系完善（中央税与地方税比重）和税制结构优化（直接税与间接税比重），这些政策导向变化，必然涉及到税收新的改革，涉及征管模式和方式的变革。征管的核心问题是信息问题，涉税信息获取与共享是重点。二是人民群众关心、社会关切的纳税人权益保护及其诉权问题。体现人民主体地位，充分反映现实需求和民意主张。三是社会公正、法治信仰培养。四是着意解决四中全会提出的法治建设中普遍存在的问题。

    二、立法博弈
    阳光立法，话语权公共化，是立法活动发展趋势。重要领域的立法靠“一厢情愿”一边倒方式“权威长官意志”推动已经难以维持，立法博弈凸显，立法是观念、利益、诉求的激烈碰撞。立法博弈外在价值在于保障立法决策的科学民主合理，内在价值在于法治精神内化于民心，更加有益于法律实施。征管法修订的周期和推延及诸多条款的反复，如税务代理（注税）条款暂时维持现状的选择和复议权诉权“开前门垒后墙”变化，正是立法博弈之结果。

    今天研讨会的主题是注税行业与征管法修订，参会者主要是有关院校的学者和注税协会和注税所的专家同志，大家都十分关心有关注税的立法进程。这次公开征求意见，要好好把握这个机会，敞开胸怀，拓宽视野，从党、国家和人民事业的高度而不是从本部门本行业角度看待征管法修改，立法是国家大事，是全国人民意志的体现，更多地从国家经济、政治、社会发展的必然性和应然性考虑征管法修改中的注税行业发展问题。趁此机会，我从法治的角度对此问题谈点不成熟看法供参考。

    注税事业的发展取得了很大成绩，对于促进税收征管质量和税法遵从的提高发挥出了不可替代的作用。研究和推进有关注税问题立法，应当对其功能作用给予客观定位。一是从其主体性质来看，也是市场经济的主体，自身也是纳税人，为其他市场主体提供服务的居间性组织；二是从职业的专业性角度看，服务范围决定了注税工作业务主线就是保护其他市场主体的合法税收权益；三是从其所处空间位置看，处于征纳主体间信息和利益的交汇点，具有桥梁纽带作用，是征纳矛盾的缓冲器和润滑剂。根据其基本定位，推动立法应当研究和界定的几个问题。一是要求征管法赋予什么样的法律地位，注税行业涉及三个重要主体，注税师、所和协会，所涉及的法律关系是不同，需要理清它们之间的关系；二是需要厘清注税从业过程中所涉政府与市场的关系，哪些是市场可以解决的，哪些是公权应当介入的事项，如一般代理，市场需求可以解决，但其从业涉及到纳税人的隐私、商业秘密和法律权益及责任恐怕公权的介入；三是正确处理注税与其他中介的关系，如鉴证业务，涉及到事实和法律适用，不同的中介机构具有不同的优势和作用；四是注税行业发展至今，正反两方面的经验和教训是什么，问题要心中有底。以上这几个方面，都是立法中要着重考虑的。

    三、法治信仰
    法治精神贯穿始终。一是开篇第一条旗帜鲜明提出立法就是推进税收治理现代化，根据宪法制定。这是本次修订的立法目的和宗旨，指导全篇。凸显宪法的地位和实施。需要明确的是税法的立法依据并不能仅限于宪法56条，而是宪法的整体精神。二是确立了几项基本法律原则，如税收法定和信赖保护，很重要，税收法定是中国特色的税收法定，注重了中国税收法治发展的规律性和阶段性；信赖保护原则对于促进税务机关依法行政，提高政府公信力至关重要，法治就是诚信，政府诚信才能带动社会诚信，否则陷入“塔西佗陷阱”，对全社会法治信仰具有致命破坏作用。三是对纳税人合法权益和保护方面着墨很重。

    四、洋为中用
    积极借鉴了国外现代法治和税收管理的优秀成果，这方面很突出。如税收抵押权、事前裁定、权利救济等非常抢眼。

    当然，仁者见仁智者见智，法律的修改完善没有最好只有更好，在现在的基本框架下还有不少方面需要精雕细刻。如，一是立法技术问题，尤其是条款设置的逻辑性问题，所谓的法律精神很大程度上都体现在这里。二是权力与权利的平衡，权利与权力的配置和义务与责任的配置及它们相互之间的配置关系要设置科学合理。三是自由裁量权配置，自由裁量权并不是仅限于行政处罚的数量和幅度，包括所有行为模式的假定与行为结果的科学合理配置。四是法律移植问题，涉及不同国家之间法律制度移植和同一体系不同法律部门移植，任何法律制度都有十分强烈的时空局限，本土化过程很重要，否则会“南橘北枳”。